Le principe du nullum tempus occurrit regi, hérité du droit romain et de la common law, constitue un rempart juridique fondamental pour les personnes publiques face à l’écoulement du temps. Cette règle, littéralement « le temps ne court pas contre le roi », permet à l’administration de s’affranchir des délais de prescription ordinaires lorsqu’elle agit pour la défense de l’intérêt général. En France, bien que rarement nommé explicitement, ce mécanisme d’imprescriptibilité irrigue de nombreux pans du droit administratif, créant un régime dérogatoire qui suscite débats doctrinaux et contentieux pratiques entre protection du domaine public et sécurité juridique des administrés.
Les fondements historiques et théoriques du nullum tempus
Le nullum tempus puise ses racines dans l’adage médiéval selon lequel le souverain, incarnation de l’État, ne pouvait être soumis aux mêmes contraintes temporelles que ses sujets. Cette fiction juridique reposait sur une double justification : la souveraineté de l’État et la nécessaire protection des biens collectifs contre les appropriations privées. Le droit français, sans jamais consacrer formellement ce principe, en a néanmoins intégré la substance dans son corpus juridique.
Théoriquement, cette règle s’appuie sur la distinction fondamentale entre intérêts privés et intérêt public. Alors que les premiers peuvent s’accommoder d’une prescription extinctive, le second exige une protection perpétuelle. Comme l’expliquait Maurice Hauriou, « les droits de la puissance publique ne sauraient s’éteindre par non-usage », car ils constituent le patrimoine commun des générations présentes et futures.
La jurisprudence administrative a progressivement façonné ce principe sans le nommer explicitement. Dès 1838, le Conseil d’État, dans l’arrêt Lanoue, reconnaissait l’imprescriptibilité des créances publiques. Cette construction prétorienne s’est ensuite étendue à d’autres domaines, notamment celui de la domanialité publique, où l’imprescriptibilité est devenue un attribut essentiel.
L’évolution contemporaine du nullum tempus reflète la tension permanente entre deux impératifs contradictoires : la sauvegarde des intérêts publics et la sécurité juridique des situations individuelles. Cette dialectique a conduit à une application nuancée du principe, progressivement encadrée par le législateur et le juge administratif. La réforme de la prescription civile en 2008 a d’ailleurs relancé le débat sur la pertinence d’un régime dérogatoire pour les personnes publiques, sans toutefois remettre en cause les fondements du nullum tempus.
L’imprescriptibilité du domaine public : manifestation cardinale du nullum tempus
L’imprescriptibilité constitue, avec l’inaliénabilité, l’un des deux piliers protecteurs du domaine public. Codifiée à l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, cette règle interdit toute prescription acquisitive au profit des particuliers, quels que soient la durée de l’occupation et le comportement de l’administration. Le Conseil d’État l’a rappelé avec force dans sa décision Commune de Baillif du 13 octobre 2015, jugeant qu’une occupation trentenaire ne pouvait créer aucun droit réel sur le domaine public.
Cette imprescriptibilité produit des effets considérables sur la gestion domaniale. Elle permet à l’administration de revendiquer à tout moment ses biens, d’exiger la libération des lieux et la remise en état, voire de solliciter une indemnité d’occupation illicite. Le juge administratif a systématiquement validé ces prérogatives exorbitantes, considérant qu’elles découlent directement de l’obligation de protection du domaine public.
La portée de cette règle s’étend également aux servitudes administratives grevant le domaine public. Dans un arrêt du 3 mai 1963, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, le Conseil d’État a jugé que les servitudes de passage établies au profit du domaine public maritime ne peuvent s’éteindre par non-usage, même trentenaire. Cette solution confirme que l’imprescriptibilité protège non seulement la substance du domaine, mais aussi ses accessoires et ses utilités.
Toutefois, cette protection absolue connaît des tempéraments pratiques. D’une part, l’imprescriptibilité ne s’applique qu’aux biens relevant effectivement du domaine public, ce qui suppose la réunion des critères d’appartenance et d’affectation. D’autre part, la jurisprudence a développé des mécanismes compensatoires, notamment la théorie de la voie de fait et celle des droits acquis, qui permettent parfois d’atténuer la rigueur du principe. Enfin, le juge administratif tend à sanctionner les comportements dilatoires de l’administration qui invoquerait tardivement l’imprescriptibilité après avoir toléré une situation irrégulière, non par prescription, mais sur le fondement de la loyauté administrative.
L’imprescriptibilité des créances publiques : un régime en mutation
Contrairement au domaine public, l’imprescriptibilité des créances détenues par les personnes publiques a connu une évolution significative vers un régime plus encadré. Historiquement, le nullum tempus s’appliquait pleinement aux créances publiques, notamment fiscales et domaniales. L’arrêt Ville de Cannes c/ Tridon du 9 mai 1957 illustrait cette approche en affirmant que « les créances des communes ne sont pas soumises à la prescription quinquennale ».
Néanmoins, le législateur a progressivement institué des délais spécifiques pour l’action en recouvrement des créances publiques :
- La prescription quadriennale, instaurée par la loi du 31 décembre 1968, qui éteint les créances sur les personnes publiques non réclamées dans un délai de quatre ans
- Les prescriptions fiscales, variables selon les impôts (généralement trois à six ans) en vertu du Livre des procédures fiscales
Ces limitations législatives n’ont pas totalement abrogé le principe du nullum tempus, mais l’ont considérablement restreint. Le Conseil d’État maintient néanmoins une interprétation restrictive des textes limitatifs, comme en témoigne l’arrêt Ministre de l’Économie c/ Société Éditions Jean-Claude Lattès du 28 septembre 2016, qui rappelle que les délais de prescription doivent être interprétés strictement lorsqu’ils s’appliquent à l’action publique.
Par ailleurs, certaines créances publiques demeurent soumises à un régime d’imprescriptibilité de facto. C’est notamment le cas des redevances pour occupation du domaine public, que l’administration peut réclamer rétroactivement sans limitation de durée en cas d’occupation sans titre, comme l’a confirmé le Conseil d’État dans sa décision Prouvoyeur du 16 mai 2011. De même, les créances résultant de décisions juridictionnelles définitives bénéficient d’une prescription trentenaire, désormais ramenée à dix ans, mais qui reste bien supérieure aux délais de droit commun.
Cette évolution traduit une recherche d’équilibre entre la protection des finances publiques et la sécurité juridique des administrés. L’imprescriptibilité absolue cède progressivement la place à un régime plus nuancé, où des délais existent mais demeurent généralement plus favorables à l’administration qu’aux particuliers, maintenant ainsi l’esprit du nullum tempus dans un cadre modernisé.
L’action en répétition de l’indu et la protection des deniers publics
L’action en répétition de l’indu constitue un terrain d’application privilégié du nullum tempus. Lorsqu’une personne publique verse indûment une somme, elle dispose de prérogatives exorbitantes pour en obtenir la restitution, justifiées par la protection des deniers publics. Le Conseil d’État a consacré ce régime favorable dans l’arrêt Deberles du 12 mars 2010, établissant que l’administration peut récupérer les sommes indûment versées dans un délai de deux ans à compter du premier versement, et non de chaque versement comme en droit privé.
Cette règle s’applique avec une rigueur particulière en matière de rémunérations des agents publics. Dans sa décision Siffre du 6 novembre 2002, le Conseil d’État a jugé que l’administration pouvait répéter des indemnités versées à tort pendant plusieurs années, nonobstant la bonne foi du bénéficiaire. Seul le délai de la prescription quadriennale limite cette action, et encore, sous réserve que l’administration n’ait pas été dans l’impossibilité d’agir, auquel cas le délai est suspendu.
Le principe comptable de récupération des indus s’articule avec le nullum tempus pour former un dispositif particulièrement protecteur des finances publiques. Les comptables publics, personnellement et pécuniairement responsables, sont tenus de poursuivre la récupération des sommes indûment versées, sous peine d’engager leur responsabilité devant la Cour des comptes. Cette obligation, inscrite à l’article 60 de la loi du 23 février 1963, renforce considérablement l’effectivité du principe d’imprescriptibilité.
Néanmoins, des tempéraments jurisprudentiels ont été progressivement introduits. Le juge administratif a ainsi développé la théorie de l’enrichissement sans cause, qui peut limiter l’étendue de la répétition lorsque le service a effectivement profité à l’administration. De même, le principe de non-rétroactivité des actes administratifs peut faire obstacle à la récupération de sommes versées sur le fondement d’une décision régulière ultérieurement annulée.
Cette tension entre protection des deniers publics et équité traduit la recherche permanente d’un équilibre dans l’application du nullum tempus. Si le principe demeure favorable à l’administration, sa mise en œuvre concrète révèle une modulation pragmatique qui tient compte des circonstances particulières et de la bonne foi des administrés, sans pour autant renoncer à la protection fondamentale des intérêts financiers publics.
Les frontières mouvantes du nullum tempus à l’épreuve des évolutions contemporaines
Le principe du nullum tempus connaît aujourd’hui des remises en question significatives sous l’influence de plusieurs facteurs convergents. Le premier tient à l’émergence d’un droit à la sécurité juridique, progressivement reconnu comme principe général par le Conseil d’État depuis sa décision KPMG du 24 mars 2006. Cette exigence nouvelle entre directement en conflit avec l’imprescriptibilité, qui maintient indéfiniment une précarité juridique pour les administrés.
Le droit européen constitue un second facteur d’érosion du nullum tempus. La Cour européenne des droits de l’homme, dans l’arrêt Kostic c/ Serbie du 25 novembre 2008, a considéré que l’imprescriptibilité absolue des biens publics pouvait, dans certaines circonstances, porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 1er du Protocole n°1. Cette jurisprudence, bien que non directement transposée en droit français, influence progressivement notre ordre juridique.
La contractualisation croissante de l’action administrative modifie également la perception du nullum tempus. Dans les relations contractuelles, l’administration accepte de plus en plus fréquemment de se soumettre à des clauses de prescription conventionnelle qui dérogent au principe d’imprescriptibilité. Le Conseil d’État a validé cette pratique dans sa décision Commune de Béziers du 28 décembre 2009, admettant que l’administration puisse renoncer conventionnellement à certaines prérogatives.
Face à ces évolutions, trois tendances de fond se dessinent pour l’avenir du nullum tempus :
Premièrement, une différenciation accrue selon les matières. Si l’imprescriptibilité demeure intangible pour le domaine public, elle s’atténue progressivement dans d’autres domaines, notamment contractuels et financiers. Cette géométrie variable permet d’adapter le principe aux enjeux spécifiques de chaque matière.
Deuxièmement, un encadrement procédural plus strict. Sans remettre en cause le fond du principe, le juge administratif multiplie les exigences formelles qui en conditionnent l’application : obligation de motivation, respect du contradictoire, proportionnalité des mesures adoptées. Ces garanties procédurales tempèrent les effets potentiellement excessifs de l’imprescriptibilité.
Troisièmement, une approche fonctionnelle du nullum tempus. La jurisprudence récente tend à abandonner une vision dogmatique de l’imprescriptibilité pour privilégier une analyse concrète des intérêts en présence. L’arrêt Établissement français du sang du 23 décembre 2010 illustre cette démarche en admettant que certains établissements publics, bien que personnes publiques, puissent être soumis aux règles de prescription de droit commun lorsqu’ils agissent dans des conditions similaires aux personnes privées.
Ces transformations ne signifient pas la disparition du nullum tempus, mais plutôt sa métamorphose adaptative aux exigences contemporaines de l’action publique. L’imprescriptibilité demeure un outil précieux de protection des intérêts publics, mais son application absolue cède progressivement la place à une modulation raisonnée qui préserve l’essentiel tout en s’adaptant aux évolutions du droit administratif moderne.